O PAPEL DO ADMINISTRADOR JUDICIAL E OS LIMITES DO ART. 22, II, “G”, DA LEI 11.101/2005
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I. Introdução
A recuperação judicial consolidou-se, no ordenamento jurídico brasileiro, como um dos principais instrumentos para que empresas em crise tentem reorganizar suas dívidas, preservar empregos e manter suas atividades. O art. 47 da Lei nº 11.101/2005 é explícito ao afirmar que a finalidade do instituto é possibilitar a superação da crise econômico-financeira do devedor, de modo a permitir a continuidade da empresa, a manutenção da função social e o estímulo à atividade econômica.
À medida que o instituto se desenvolveu, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.112/2020, o administrador judicial passou a ocupar posição de maior protagonismo. Entre as inovações, destaca-se a inclusão da alínea “g” no inciso II do art. 22 à Lei nº 11.101/2005, que, em síntese, vincula o administrador judicial ao acompanhamento das negociações entre devedor e credores e, na ausência de consenso sobre as regras dessas tratativas, admite que ele próprio proponha normas a serem homologadas pelo juízo.
Sem negar os ganhos práticos que essa aproximação pode trazer em determinados casos, o fato é que a ampliação das funções do administrador judicial suscita dúvidas relevantes do ponto de vista jurídico-institucional. Até que ponto é compatível com a posição de auxiliar imparcial do juízo permitir que o administrador judicial elabore, ainda que subsidiariamente, as “regras do jogo” da negociação entre as partes?
A nosso ver, a preservação da utilidade do administrador judicial passa justamente por resistir a esse movimento de “hiperprotagonismo negocial”. Quanto mais se projeta sobre o AJ a função de arquiteto das concessões econômicas, mais distante ele fica do papel para o qual foi concebido — o de garantir informação qualificada, transparência procedimental e equilíbrio institucional entre devedor, credores e juízo.
Não se trata de negar que o administrador judicial, pela posição que ocupa, possa contribuir para aproximar as partes e tornar o diálogo mais racional. A linha tênue, entretanto, está em manter essa contribuição no plano procedimental e informacional, sem migrar para o terreno da formulação de estratégias econômicas, sob pena de desfigurar o instituto.
Partindo da premissa de que o sucesso de uma recuperação judicial depende tanto de boa técnica jurídica quanto de previsibilidade institucional, o presente artigo propõe uma leitura crítica do art. 22, II, “g”, examinando seus impactos sobre o desenho legal da função do administrador judicial e sugerindo limites interpretativos compatíveis com sua posição de auxiliar equidistante do juízo.
II. O administrador judicial na lei e na doutrina contemporânea
A Lei nº 11.101/2005 dedica o art. 21 à definição básica do administrador judicial, estabelecendo que ele será nomeado pelo juiz e poderá ser pessoa natural ou jurídica especializada, desde que preencha requisitos de idoneidade e capacidade técnica. Já nesse ponto, a lei deixa claro que não se trata de representante de um dos lados da relação processual, mas de um terceiro de confiança do magistrado, cuja atribuição é auxiliar na condução de um procedimento complexo, que envolve múltiplos interesses e informações de natureza contábil, financeira e jurídica.
O art. 22 complementa essa definição ao listar as atribuições do administrador judicial. No inciso I, estão as funções comuns à recuperação judicial e à falência, como comunicar individualmente os credores sobre a existência do processo e os dados básicos de seus créditos, consolidar a relação e o quadro geral de credores, organizar assembleias quando necessário e manter atualizados os dados e documentos relevantes, inclusive por meio eletrônico, em benefício da transparência e do controle social. No inciso II, a lei passa a tratar das tarefas específicas na recuperação judicial, destacando-se a fiscalização das atividades do devedor, o acompanhamento do cumprimento do plano aprovado e a elaboração de relatórios periódicos ao juízo, que alimentam a tomada de decisões ao longo do procedimento.
A responsabilidade do administrador judicial é abordada no art. 32, que o sujeita à reparação dos prejuízos causados ao devedor, aos credores ou à massa, desde que comprovado dolo ou culpa. Trata-se, portanto, de responsabilidade subjetiva, compatível com o papel de quem exerce função técnica de fiscalização: o administrador judicial não responde pelo fato de a empresa conseguir, ou não, se recuperar, mas pelos atos e omissões que contrariem o dever de diligência e lealdade próprios de um auxiliar da Justiça.
Essa moldura legal dialoga com a leitura que a doutrina especializada vem fazendo do instituto. Nas obras, cursos e artigos produzidos no âmbito da Associação Brasileira de Administradores Judiciais (ABAJUD), o professor Adelino Silva Neto insiste em caracterizar o administrador judicial como longa manus do juízo e como ponto de equilíbrio entre devedor e credores, incumbido de organizar informações, garantir a transparência do procedimento, fomentar um ambiente de confiança e zelar para que a função social da empresa e os direitos dos credores sejam ponderados de maneira equilibrada.
Parte da produção recente da ABAJUD, como o artigo de Pedro A. R. de Mello intitulado “A atuação do administrador judicial na mediação entre credores e devedor: desafios e limites legais”, enfatiza essa dimensão dialógica, descrevendo o administrador judicial como facilitador do diálogo e aproximando sua atuação, na prática, de uma mediação informal entre devedor e credores, especialmente na condução das tratativas e da assembleia geral de credores.
Embora partam de enfoques distintos, esses trabalhos convergem em um ponto central: o administrador judicial organiza informações, promove transparência e contribui para um ambiente de diálogo, mas não assume a função de negociar o conteúdo econômico do plano ou de substituir a autonomia privada das partes na construção da solução econômico-financeira. À luz desse conjunto normativo e doutrinário, a figura do administrador judicial aproxima-se muito mais de um perito com atribuições ampliadas, que transita entre contabilidade, finanças e direito empresarial, do que de um “negociador institucional” das condições de pagamento. É a partir desse referencial – legal e doutrinário – que a análise do art. 22, II, “g” precisa ser feita.
III. A ampliação das atribuições do administrador judicial e o contexto de surgimento do art. 22, II, “g”
A reforma promovida pela Lei nº 14.112/2020 partiu de um diagnóstico amplamente difundido na doutrina e na prática forense: em muitos casos, os processos de recuperação judicial tornavam-se excessivamente morosos e pouco transparentes, o que comprometia a confiança de credores e investidores no instituto.
Nesse cenário, a figura do administrador judicial foi chamada a assumir papel ainda mais relevante na organização das informações e na racionalização do procedimento.
A nova redação do art. 22 deixa isso evidente, pois, além das atribuições tradicionais de comunicar credores, consolidar o quadro geral, acompanhar as atividades do devedor e relatar ao juízo, o administrador judicial passou a ter deveres adicionais de transparência e gestão da informação, como a manutenção de sítio eletrônico com documentos relevantes do processo, canal próprio para recebimento de habilitações e divergências e padronização de relatórios mensais de atividades. A preocupação do legislador, nesse ponto, foi clara: transformar o administrador judicial em verdadeiro centro de informações, reduzindo assimetrias entre devedor e credores e permitindo que o juiz decida com base em dados mais confiáveis.
Paralelamente, a reforma também procurou estimular práticas negociais mais eficientes. A recuperação judicial é, por natureza, procedimento que combina elementos jurisdicionais e negociais: o juiz controla a legalidade e preserva garantias mínimas, mas a solução econômica depende, em última análise, da capacidade de devedor e credores construírem consensos em torno do plano. Nesse contexto, o legislador aproximou o administrador judicial das tratativas, incumbindo-o de acompanhar mais de perto o curso das negociações, coibir expedientes meramente protelatórios e fomentar um ambiente de boa-fé objetiva.
É justamente nesse ambiente que surge o art. 22, II, “g”, talvez uma das inovações mais sensíveis da reforma.
IV. O art. 22, II, “g” e a aparente vocação “negocial” do administrador judicial
A alínea “g” do inciso II do art. 22 da Lei nº 11.101/2005, na redação conferida pela Lei nº 14.112/2020, estabelece, em síntese, que incumbe ao administrador judicial assegurar que as negociações entre devedor e credores sejam conduzidas de acordo com as regras por eles convencionadas e, na ausência de consenso, de acordo com regras propostas pelo próprio administrador judicial, submetidas à homologação do juiz, sempre sob a égide da boa-fé e da busca de maior efetividade econômico-financeira e proveito social.
Tomada isoladamente, essa previsão sugere uma aparente “vocação negocial” do administrador judicial. Ao admitir que, na falta de acordo sobre as regras das tratativas, o próprio administrador judicial possa sugerir as normas que irão reger a negociação, o dispositivo parece deslocá-lo para um papel que extrapola o desenho clássico de auxiliar imparcial do juízo, aproximando-o, ao menos em aparência, de funções típicas de mediadores ou articuladores de acordos.
Na prática forense, não é raro que o administrador judicial seja instado, por juízos, devedores ou grupos de credores, a “apontar um caminho” para o acordo, sobretudo em processos de maior repercussão econômica. Em algumas recuperações, chega-se a esperar do AJ sugestões concretas de deságio, alongamento de prazos ou reorganização de garantias, como se lhe coubesse assumir, ainda que informalmente, o papel de consultor estratégico do devedor ou dos credores. A experiência mostra, contudo, que sempre que essa fronteira é ultrapassada — e o auxiliar do juízo passa a opinar sobre o conteúdo econômico das propostas — aumenta, na mesma proporção, a frustração das partes e o risco de questionamentos futuros acerca de sua imparcialidade
Do ponto de vista prático, a literalidade do texto alimenta a expectativa – equivocada, a nosso ver – de que caberia ao administrador judicial “destravar” impasses entre credores e devedor, desenhando etapas, prazos, parâmetros de propostas e até modelos de concessões recíprocas. Um empresário menos familiarizado com o instituto pode concluir, a partir da expressão “regras propostas” pelo administrador judicial e homologadas pelo juiz, que lhe competiria assumir papel ativo no conteúdo da negociação, e não apenas na sua organização.
Essa leitura, contudo, entra em nítido conflito com o perfil normativo e doutrinário antes delineado. A própria legislação, ao tratá-lo como auxiliar do juízo, e a doutrina contemporânea, representada por autores que acumulam experiência na função, partem da premissa de que a missão do administrador judicial é, sobretudo, organizar, fiscalizar e informar, preservando equidistância em relação aos interesses em disputa. Ele atua para que credores e devedor disponham das mesmas informações relevantes, para que o procedimento seja transparente e para que as decisões judiciais sejam tomadas com base em dados sólidos. Não lhe compete substituir a autonomia privada das partes na definição do conteúdo econômico do plano, nem assumir o risco empresarial das escolhas que serão realizadas.
A política institucional do Conselho Nacional de Justiça reforça essa compreensão. As recomendações dirigidas aos juízes que atuam em conflitos empresariais e recuperações judiciais deixam claro que o administrador judicial não deve acumular, com suas funções típicas, o papel de mediador. A mediação é reconhecida como ferramenta importante para a construção de soluções negociadas, mas deve ser conduzida por terceiro imparcial vocacionado especificamente para essa função, escolhido pelas partes ou indicado pelo juízo, nunca pelo administrador judicial que atua como auxiliar técnico daquele magistrado.
Se o administrador judicial passa a desenhar, ainda que sob o rótulo de “regras procedimentais”, a forma como as negociações se desenvolverão, abre-se espaço para questionamentos futuros sobre sua imparcialidade. Um credor que se veja prejudicado pode alegar que as regras favoreciam a estratégia do devedor ou de determinados grupos de credores. O devedor, por sua vez, pode sustentar que o formato imposto engessava alternativas de reestruturação mais adequadas ao seu negócio. Em ambos os casos, o alvo natural de desconfiança será justamente aquele que deveria servir como ponto de equilíbrio: o administrador judicial.
Além do aspecto da confiança, há um problema evidente de responsabilidade. Se o administrador judicial é chamado a atuar não apenas como fiscal, mas como “estrategista procedimental” de negociações complexas, em ambiente de crise e com interesses contrapostos, inevitavelmente aumenta o risco de que, em eventual insucesso da recuperação, se busque atribuir-lhe parte da responsabilidade pelo resultado.
É importante destacar que a responsabilidade civil prevista no art. 32, concebida para atos e omissões ligados à diligência e à lealdade no cumprimento de suas funções típicas, passa a ser artificialmente estendida a hipóteses de “erro de desenho negocial”, aproximando o administrador judicial da figura de um consultor estratégico que, em rigor, jamais deveria ser.
Artigos publicados recentemente na ABAJUD, tem descrito com riqueza de detalhes essa faceta “negocial” do administrador judicial, destacando sua importância prática na construção de consensos. Não se ignora tal realidade; o que se sustenta, contudo, é que a interpretação do art. 22, II, “g” não pode transformar essa atuação de apoio ao diálogo em verdadeira delegação de poderes de desenho negocial ao administrador judicial, sob pena de tensionar a sua imparcialidade e de ampliar de forma indesejável sua esfera de responsabilização civil.
Na condição de auxiliar do juízo (art. 21 da Lei nº 11.101/2005), o administrador judicial deve atuar em sintonia com o modelo cooperativo do CPC, que impõe ao magistrado o dever de fomentar a autocomposição (art. 3º, § 3º). É legítimo que contribua para um ambiente de diálogo entre devedor e credores, organizando encontros e garantindo fluxo adequado de informações, mas não lhe compete assumir o papel de formulador de propostas econômicas ou de estratégias negociais (deságios, prazos, garantias etc.), sob pena de desfigurar sua posição de fiscal equidistante do procedimento.
A partir dessas constatações, parece indispensável, tanto para a segurança do próprio administrador judicial quanto para a previsibilidade do sistema, construir uma leitura do art. 22, II, “g” compatível com o desenho mais amplo da recuperação judicial. Essa leitura passa, necessariamente, por restringir o alcance da expressão “regras propostas” à esfera procedimental estrita, afastando qualquer pretensão de conferir ao administrador judicial poderes para interferir no conteúdo econômico das tratativas. É nessa linha que se insere a proposta interpretativa a seguir, bem como a reflexão sobre eventual necessidade de aperfeiçoamento legislativo do dispositivo.
V. Interpretação restritiva do art. 22, II, “g”: regras procedimentais, não econômicas
Diante da moldura legal examinada, especialmente da compreensão do administrador judicial como auxiliar imparcial do juízo, soa incompatível admitir que o art. 22, II, “g” autorize uma ingerência direta no conteúdo econômico das tratativas entre devedor e credores. A expressão “regras propostas pelo administrador judicial” não pode ser entendida como licença para que esse auxiliar da Justiça defina, por exemplo, critérios de deságio, prazos de pagamento, estruturas de garantias ou outras condições substanciais do plano de recuperação.
Uma leitura sistemática recomenda que se limite o alcance do dispositivo à esfera procedimental estrita. Em outros termos, ao administrador judicial caberia propor, na ausência de consenso entre as partes, apenas regras que digam respeito à forma e à organização das negociações, e não ao mérito das concessões recíprocas. Enquadram-se nesse campo aspectos como o calendário de reuniões, os prazos para apresentação de propostas e contrapropostas, os requisitos mínimos de informação que devem acompanhar cada oferta, o modo de disponibilização de documentos em ambiente virtual seguro e as exigências de transparência e simetria de dados entre os credores de uma mesma classe.
Sob essa ótica, o administrador judicial atua como organizador do ambiente negocial, garantindo que todos participem com base em informações equivalentes, que não haja surpresa deliberada ou manobras protelatórias evidentes, e que o processo preserve um mínimo de racionalidade. Não lhe é dado, porém, orientar o conteúdo da proposta econômica, afastando-se a ideia de que possa funcionar como “consultor estratégico” ou “árbitro de justiça material” das condições de pagamento.
Essa interpretação restritiva dialoga com a política institucional traçada pelo Conselho Nacional de Justiça, que desaconselha a cumulação das funções de administrador judicial e mediador em conflitos empresariais, reservando à mediação um espaço próprio, conduzido por profissionais vocacionados especificamente para esse papel. Ao mesmo tempo, evita que a responsabilidade civil do administrador judicial, prevista no art. 32, seja artificialmente expandida para abarcar riscos empresariais que jamais deveriam recair sobre um auxiliar técnico do juízo. Ele continua respondendo por atos e omissões ligados à sua diligência, à exatidão das informações e à lisura do procedimento, mas não pelo sucesso ou fracasso das escolhas negociais de terceiros.
A doutrina que se produz no âmbito da ABAJUD reforça essa distinção. Quando Adelino Silva Neto aborda o papel do administrador judicial em cursos e publicações voltados à formação de profissionais na área, a ênfase recai justamente na necessidade de profissionalização da função, no domínio técnico-contábil e jurídico, na capacidade de organizar dados complexos e de comunicar com clareza aos credores e ao juízo o verdadeiro estado da empresa em crise. Em nenhum momento se atribui ao administrador judicial, nesse modelo, a tarefa de substituir a autonomia privada das partes nas decisões de natureza econômica. A contribuição do administrador judicial, nessa visão, é construir um terreno sólido e transparente para que as decisões sejam tomadas, e não decidir por ninguém.
Nesse sentido, interpretar o art. 22, II, “g” como autorização para interferência procedimental, e não material, não é mero exercício acadêmico: é garantir coerência entre a lei, as recomendações institucionais e a doutrina especializada, preservando o administrador judicial no espaço que lhe é próprio e mais eficiente.
VI. Perspectiva de lege ferenda: necessidade de aperfeiçoamento do dispositivo
Ainda que a interpretação restritiva do art. 22, II, “g” seja capaz de mitigar boa parte dos riscos apontados, não se pode ignorar que a redação atualmente em vigor é, por si só, problemática. A referência genérica a “regras propostas pelo administrador judicial” abre espaço para leituras expansionistas, especialmente em contextos de forte pressão econômica ou de pouca compreensão sobre o verdadeiro papel desse auxiliar do juízo. Nessas situações, a literalidade do texto pode ser invocada para justificar uma atuação negocial que o sistema, em sua lógica mais profunda, não suporta.
Nesse cenário, parece legítimo defender, em plano de lege ferenda, o aperfeiçoamento do dispositivo. Uma primeira alternativa seria a supressão pura e simples da menção às “regras propostas pelo administrador judicial”, mantendo-se apenas a exigência de que as negociações observem a boa-fé e eventuais regras pactuadas entre devedor e credores. Outra possibilidade, talvez mais realista, consistiria em reescrever a alínea para deixar expresso que as regras eventualmente sugeridas pelo administrador judicial se limitam à organização procedimental das tratativas – prazos, meios de comunicação, padrões mínimos de informação, mecanismos de transparência –, vedada qualquer ingerência sobre o conteúdo econômico das propostas.
A discussão ganha relevo em um momento em que o legislador já se volta novamente ao sistema de insolvência empresarial, por meio de projetos que visam reformular a recuperação judicial e a falência, com reflexos diretos sobre a posição institucional e a remuneração do administrador judicial. Se a meta declarada é aperfeiçoar o ambiente de negócios e aumentar a confiança de credores e investidores no instituto, parece coerente também eliminar ambiguidades que possam desvirtuar o papel de figuras centrais como o administrador judicial, seja pela via da reforma legislativa, seja pela consolidação de entendimentos doutrinários e jurisprudenciais mais alinhados à sua natureza de auxiliar técnico e equidistante do juízo.
VII. Considerações finais
Do ponto de vista do empresário, esse deslocamento de expectativas tem um efeito colateral perigoso: ao imaginar que o administrador judicial “resolverá” as resistências dos credores, há uma tendência de adiar decisões duras de reestruturação, como revisão de operações, desinvestimentos e renegociação efetiva com parceiros estratégicos. Em vez de encarar o plano como um projeto próprio, construído com assessoria jurídica e econômica qualificada, o devedor passa a enxergar o processo como um espaço em que o AJ e o juízo, de algum modo, “encontrarão” a solução, o que esvazia a responsabilidade empresarial pelas escolhas realizadas.
Quando o administrador judicial é compreendido e utilizado tal como delineado pela lei e pela melhor doutrina – um auxiliar imparcial do juízo, com funções de fiscalização, organização e transparência –, a engrenagem tende a funcionar de forma mais previsível. O devedor sabe que continua responsável por formular, com apoio de seus advogados e consultores, uma proposta de reestruturação viável. Os credores têm a segurança de que serão informados com correção e tempestividade, sem surpresas artificiais ou assimetrias informacionais deliberadas. O juiz, por sua vez, conta com um profissional tecnicamente qualificado para enxergar, com alguma distância, o que está acontecendo na empresa e na mesa de negociações.
O problema surge quando se projeta sobre o administrador judicial a expectativa de que ele “destrave” o acordo, “resolva” divergências substanciais ou desenhe, na prática, o roteiro das concessões econômicas. Nesse cenário, a empresa corre o risco de delegar decisões estratégicas que deveria assumir; os credores passam a enxergar o administrador judicial como adversário ou aliado, e não como figura equidistante; e o próprio sistema perde credibilidade, porque aquele que deveria ser visto como fiscal passa a ser percebido como ator político, alvo natural de críticas de parcialidade e de tentativas de responsabilização por escolhas econômicas que não lhe pertenciam.
Para o empresário, a mensagem prática é direta: o administrador judicial é peça relevante da recuperação, mas não substitui a necessidade de planejamento próprio, de assessoria jurídica e financeira qualificada e de atuação transparente nas negociações. Seu papel é estruturar um ambiente minimamente ordenado, em que informações circulem com clareza e a boa-fé seja observada; não é definir o conteúdo do plano, nem assumir o risco das decisões que cabem ao devedor e aos credores.
Em termos de política legislativa, a superação das ambiguidades do art. 22, II, “g” é desejável para que essa compreensão se torne ainda mais nítida. Enquanto isso não ocorre, a leitura restritiva do dispositivo – limitando as “regras propostas pelo administrador judicial” à esfera procedimental – parece ser o caminho mais coerente para quem pretende conciliar a efetividade das negociações com a preservação da função técnica e imparcial do administrador judicial, tal como concebida na Lei nº 11.101/2005 e desenvolvida pela doutrina especializada.
